Eğer KGM bir mücbir hal içindeyse, hâlihazırda tarafı olduğu Yap-İşlet-Devret uygulama sözleşmelerinde salgın hastalığı da kapsayan mücbir sebep maddelerini işleterek neden mevcut geçiş garantilerini askıya almıyor?

20 Mart 2021’de Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren borç üstlenim düzenlemesi kamuoyunda ciddi bir tartışmaya sebep oldu, ama hatalı sorularla. Yurttaşların vergilerinin kamu yararına harcanıp harcanmadığını bilmesi, buna göre bir kanaat oluşturması önem taşıyor. Ancak devlet garantilerinin ve kamusal borçlanma yapısının girift hukuki metinler arkasına gizlenmesi, doğru kanaate ulaşmak için yanlış bilgilerden, duygusal çarpıtmalardan kurtulmak gibi ciddi çabalar gerektiriyor. Peki, düzenleme gerçekte ne anlama geliyor ve ıskalanan ne?

BORÇ ÜSTLENİMİ NEDİR?

Borç üstlenimi bir devlet garantisi değil, garantiye bir alternatif de değil. Aksine, borç üstlenimi, kamu özel ortaklıklarında, özel şirketin garanti güvencesinden yararlanamadığı ana kredi ve destek kredisi gibi başka bazı finansmanlar için var. Zaten 2013 yılında tam da garantilere uygulanan sıkı rejimi aşmak, özel şirketin eksik kalan borçlarını da güvence altına alabilmek için getirildi. Güvenceler ne kadar artarsa, özel şirketin finansman bulması da o kadar kolaylaşıyor (bu kadar güvencenin gerekli olup olmadığı ayrı bir tartışmanın konusu).
İki farklı borç üstlenimi var: 4749 sayılı Kanun’da düzenlenen Hazine’nin borç üstlenimi ve 3996 sayılı Kanun’da düzenlenen idarenin borç üstlenimi. Bunların getirdiği şu: Kamu özel ortaklığı yöntemiyle finanse edilen bir kamu hizmetinde, eğer özel şirket hizmeti görmeyi sürdüremez ve uygulama sözleşmesini süresinden önce feshederse, belli koşullar dâhilinde özel şirketin borçlarını Hazine’nin veya ilgili idarenin üstlenmesi mümkün.
Bu başlı başına eleştiriye açık, özellikle de şirketin borçlarının neden kamu tarafından üstlenildiği, bunun kimin menfaatine olduğu hakkında uzunca konuşulabilir. Ama temelde yatan gerekçe kamu hizmetinin kesintiye uğramaması. Böylece, örneğin bir otoyol projesinde özel şirket işletmeyi süresinden önce bırakırsa, onun borçlarını 4749 sayılı Kanun’a göre Hazine ve 3996 sayılı Kanun’a göre ilgili idare üstlenebiliyor. Bu düzenleme 2013’ten beri mevcut ve Yap-İşlet-Devret projelerinde sıklıkla uygulanıyor.

DÜZENLEME NE GETİRİYOR?

Düzenlemenin ne getirdiğini anlamak için borç üstlenimindeki ikili ayırıma daha yakından bakmak gerek. Hazine her proje için üstlenim yapamaz: Yap-İşlet-Devret projeleri için yatırım tutarının en az bir milyar Türk Lirası, Yap-Kirala-Devret projeleri içinse en az 500 milyon Türk Lirası olması gerekiyor. Ayrıca, yapılacak üstlenimin ilgili yılın bütçe kanununda öngörülen borç üstlenim limitine de uygun olması aranıyor.
Buna karşılık, idarenin borç üstleniminde, eğer Karayolları Genel Müdürlüğü gibi özel bütçeli bir idare söz konusuysa, bu koşullardan bağımsız olarak, KGM’nin borç üstlenimi yapmasına, bağlı olduğu Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı’nın teklifi üzerine Cumhurbaşkanı karar verebiliyor.
Bu çerçevede, bir otoyol projesinde, koşulların sağlanması durumunda borcu Hazine üstlenebileceği gibi, KGM de üstlenebiliyor. Ama eğer Hazine’nin üstlenmesi mümkün değilse, bu durumda KGM’nin yabancı kreditörleri kendisinin sağlam bir güvence oluşturduğuna ikna etmesi gerekiyor.
İşte, 3996 sayılı Kanun’a 7297 sayılı Kanun’la eklenen geçici madde tam olarak bu duruma yönelik. Maddede, 15.3.2020 tarihinden sonra ihalesi yapılan, ama maddenin yürürlüğe girdiği 20.3.2021 tarihinde uygulama sözleşmesi henüz imzalanmamış olan Yap-İşlet-Devret projelerinde yapılacak borç üstlenim sözleşmesine Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı’nın da taraf olabileceği düzenleniyor. Kanunun gerekçesinde Covid-19 salgınının sebep olduğu ilave yükümlülük ve aksaklıkların yabancı kreditörlerin özel bütçeli idarelere borç vermesine etki etmesi sebebiyle bu düzenlemeye ihtiyaç duyulduğu açıklanıyor.
Herkesin anlayacağı dilden konuştuğunda bu madde şunu söylüyor: Hazine’nin üstlenim koşullarına uymayan birtakım projeler var. Bunlar için KGM de yabancı kreditörleri borç vermeye ikna edecek bir güvence sağlayamıyor. O halde, bu sözleşmelere, KGM’den daha sağlam bir güvence teşkil edecek Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı’nı da taraf yapalım.

DÜZENLEME NEYİ GÖSTERİYOR?

Prof. Dr. Uğur Emek’in de işaret ettiği üzere, bu düzenleme, 30.6.2020 tarihinde ihalesi yapılan Nakkaş-Başakşehir ve 3.7.2020 tarihinde ihalesi yapılan Aydın-Denizli otoyol projeleri için KGM’nin yabancı kreditörleri ikna edememesi üzerine, bu projelerdeki özel sektör paydaşlarını kurtarmak adına yapılmış. Emek’in aktardığına göre, bu projelerde, yabancı kreditörler KGM’nin gelir gider dengesinin bu üstlenimi karşılayamayacak düzeyde olduğu sonucuna varmış ve ikna olmamışlar.
Buraya kadar her şey anlaşılır görünüyor. Yani ortada, basında yer aldığı şekilde “Kanal İstanbul’a devlet garantisi verildi” gibi bir şey yok, hatta ortada bir garanti yok. Asıl mesele, KGM’nin yabancı kreditörler nezdindeki itibarı ve üstlenim sözleşmesinin finansman bulmak için yetersiz kalması. Burada, kamuoyunun ıskaladığı gerçek soru şu: KGM’nin gelir gider dengesi neden basit otoyol projelerine güvence oluşturamayacak kadar kötü durumda?
Kanun gerekçesine göre bunun sebebi Covid-19 salgını ve salgının getirdiği mücbir durum. Gerçekten böyle mi? Eğer KGM bir mücbir hal içindeyse, hâlihazırda tarafı olduğu Yap-İşlet-Devret uygulama sözleşmelerinde salgın hastalığı da kapsayan mücbir sebep maddelerini işleterek neden mevcut geçiş garantilerini askıya almıyor? Eğer salgın sebebiyle gelirleri giderlerini karşılayamayacak düzeye gelmişse neden sokağa çıkma yasağının olduğu günlerde dahi geçiş garantileri kapsamında otoyol ve köprüler için geçiş bedeli ödemeye devam ediyor? Sorulması gereken asıl sorular bunlar. İşte soruyorum.